道县人民政府行政复议决定书
道府行复决字〔2022〕16号
申请人：某油茶坊
被申请人：道县市场监督管理局
申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》不服，于2022年7月22日向本复议机关申请行政复议，本机关依法予以受理。法定期限内被申请人提交了行政复议答复书及当初作出具体行政行为的相关证据材料。本机关对案件进行了全面审查，现已审理终结。
申请人请求：减轻处罚。
申请人称：生产出来的茶油苯并芘超标，主要原因是因为：第一，我们收购农户的茶油籽没有经验，不会识别茶油籽的合格率，茶油籽是否是落地籽。大都是70-80岁的老人家送来的油茶籽。第二，是有个别来料加工的散户，强烈要求古法、上炕，直接用火烘烤的古老方法。因用火直接烘烤出的油茶籽不均匀，大多数烤糊了。但烤糊了农户很高兴，他说油茶很香。经油茶坊工作人员逐步核查,是压榨了散户用火烘烤了的油茶籽，没有更换包饼布，导致苯并芘超标。第三是油茶鲜果采摘后，由于天气持续阴雨到两个月，导致晾晒不便，造成油茶籽出油率及质量带来很大影响。对于这样问题的出现，我们深知自己的缺失，积极配合市场监督管理局领导的批评和教导，以后会认真把关质量，保证纠正错误，杜绝类似问题再发生。我家庭成员5人，唯我是劳动力，妻子因有心肌梗塞不能从事体力劳动，经常住院治疗(病例附后)。三个小孩，大孩子刚学校毕业实习中，两个小的都在初中读书。因疫情影响，给生产销售带来极大的影响，合作社在经营上造成极大的困难。故没有按土地承包合同执行，已欠农户土地租金34.58万元半年之久，拖欠工人工资26600元。合作社成立后资金紧缺，将林业局仅有的商品房出售，还是不够油茶基地的后续抚育管护、之后将某学校分校对面的三个门面近600个平方地面卖了作油茶基地生产开发。2019村商业银行合作社贷款20万、用担保贷20万、创业贷20万。现我全家5口人寄住在道县某镇某路XX号。2020年，武汉新冠肺炎病毒，而后扩散到全国。眼看形式严峻，国难已在眼前，我合作社心虑焦急，想了个办法，组织其他合作社为国捐款，共组织了七家合作社，共筹款17.5万元，我合作社捐了5万元。2020年3月,我合作社在追加了价值3万元的油茶给灾区。2021年申报了该油茶加工坊。2021年9月市场监督管理局发证“食品油茶加工小作坊证”，2022年我合作社被道县县委、道县人民政府、道县政协委员会委托打造万亩油茶示范基地，与文化旅游首选基地。在市场监督管理局的大力扶持下，我店在第一起跑线上，力争优秀，为市场监督管理局增添光彩，决不拖后腿。对于这次问题的出现,我们以后一定注意保证质量,回馈消费者，也为家庭生计考虑。特向贵政府提出申请，望领导考虑我们经营困难的情况，给予宽大处理，减轻行政处罚罚款力度。今后本企业承诺，狠抓产品质量，加大检验力度，保证生产合格的大米，让百姓的健康有保障!
被申请人答复称：一、被申请人对申请人作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿。2022年04月20日，永州市市场监督管理局对申请人生产经营的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）监督抽检，经检验：“苯并[a]芘项目不符合GB2762－2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格”。2022年5月19日，被申请人的执法人员直接送达《道县市场监督管理局检验结果告知书》给申请人，申请人未提出异议，也未提出复检要求并认可其检验结果。2022年5月20日，经报领导批准对申请人立案调查。
经查实：2022年04月20日申请人生产“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）共180公斤，以120元/公斤销售给消费者，共计货值21600元，成本价100元/公斤（含：原料、人工、水电、厂房租金等费用），共计18000元。2022年5月19日被申请人的执法人员到申请人生产经营场地现场检查时，其生产的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）已全部销售完。申请人共获违法所得3600元。申请人于2022年5月19日申请停止生产、经营，并实施召回计划。截止2022年5月26日止共召回16.5公斤2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶），退款1980元。
在本案调查中，被申请人的未实施行政强制措施。本案案值金额、违法行为危害后果、违法事实情节未达到经济犯罪案件的追诉标准，未向司法机关移送。
上述事实，主要有以下证据证明：
1、2022年4月20日，永州市市场监督管理局委托永州市食品质量安全监督检测检验中心对申请人生产经营的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）生产现场制作的《国家食品抽样检验告知书》《食品安全抽样检验抽样单》各1份，照片6张，证明抽样的时间、地点以及抽样现场的情况；
2、2022年5月16日，永州市食品质量安全监督检测检验中心出具的《检验报告》2份，证实申请人生产经营的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）为不符合国家安全标准的食品的事实；
3、2022年5月19日，被申请人的执法人员对申请人依法直接送达了《道县市场监督管理局检验结果告知书》1份，证明申请人签收的事实；
4、2022年5月19日，被申请人的执法人员对申请人依法直接送达了《道县市场监督管理局不安全食品召回处置通知书》和《道县市场监督管理局责令改正通知书》各1份，证明被申请人要求申请人对销售出去的不符合国家安全标准的食品进行召回处理的事实；
5、2022年5月19日，被申请人的执法人员对申请人生产经营现场制作《道县市场监督管理局现场笔录》1份，证实申请人生产经营的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）已售完的事实；
6、2022年5月20日，申请人提供的召回计划、召回报告各1份和拍摄的户外张贴的召回报告照片2张，证实申请人对售出的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）已启动召回计划开始进行产品召回处理的事实；
7、2022年5月20日，申请人提供的停产申请报告1份，证实申请人积极停止生产、经营，查找原因的事实；
8、2022年5月23日，被申请人的执法人员向申请人送达《道县市场监督管理局询问通知书》1份证明被申请人的执法人员依法要求申请人接受询问和协助调查的事实和依据；
9、2022年5月23日，被申请人的执法人员向申请人送达《道县市场监督管理局限期提供材料通知书》1份，证明被申请人的执法人员依法要求申请人提供相关材料的事实和依据；
10、2022年5月23日，申请人提供的委托书1份，证实负责人程某委托程某甲全权处理2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）因抽检不合格的事实；
11、2022年5月23日，申请人提供程某和程某甲的身份证双面复印件各1份，证实申请人的身份情况；
12、2022年5月23日，申请人提供的营业执照（副本）复印件和食品生产加工小作坊许可证（副本）复印件各1份，证实申请人经营主体资格情况；
13、2022年5月23日，申请人签名确认的情况说明1份，对2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）的生产数量、售价、成本等情况进行说明；
14、2022年5月23日，被申请人的执法人员对申请人询问时制作的《道县市场监督管理局询问笔录》1份，证实申请人生产的数量、销售价格、销售去向、提供资料、每公斤需要的成本和对不符合国家安全标准食品检验结果认可的事实和依据；
15、2022年5月25日，对申请人销售去向的用户进行调查并制作《道县市场监督管理局询问笔录》3份，证实了消费者购买的数量和退货退款的情况（发票复印件附后6张）；
16、2022年5月26日，申请人提供的2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）的销售和召回台帐，证实申请人生产经营和召回数量的情况；
17、2022年5月26日，对申请人生产经营现场制作《道县市场监督管理局现场笔录》1份，对申请人现场查封和下达《道县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》1份，证明被申请人对申请人召回的不合格茶油进行强制封存扣押的事实；
18、2022年6月6日，申请人提供的自查报告1份，证明申请人对2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）抽检不合格的原因进行了自查和对其家庭的情况进行说明的事实；
19、2022年6月6日，申请人提供的整改报告和自行送检茶油合格的检测报告各1份，证明申请人已对生产中存在的问题进行整改，整改后生产的产品为合格产品的事实；
20、2022年6月6日，被申请人的执法人员再次对申请人生产经营现场验收复查制作《道县市场监督管理局现场笔录》1份，证实申请人已积极停止生产经营，对产品进行召回并总结召回情况，查找问题原因并作整改报告，自行整改后重新送检并合格的事实。
上述证据，由被申请人的执法人员依法收集，真实、合法，与本案案件事实具有关联性，可作认定案件事实的依据。
二、被申请人作出的行政处罚决定程序合法、适用法律正确。
被申请人的于2022年7月6日将《道县市场监督管理局行政处罚听证告知书》直接送达给申请人，将拟作出行政处罚的理由、事实、证据和依据告知了申请人，并告知其在规定的时间内有陈述、申辩、提出异议、发表意见和要求举行听证的权利。申请人在规定时间内未向被申请人的提出陈述、申辩和要求举行听证，放弃了上述权利。
《中华人民共和国食品安全法》第四条规定：“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任”。被申请人认为，申请人生产经营的食品2022.04.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）检验结果为“苯并[a]芘”项目超标，该物质危害人体健康，其行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(二)致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，构成了生产经营不符合国家安全标准食品的违法行为。
申请人生产经营不符合国家安全标准的食品势必会造成消费群体身体或生命的隐患、损伤。申请人应保证其生产经营食品的安全性。申请人销售完了不符合国家安全标准的食品供他人食用，虽未引发群体性的安全事故，但安全隐患仍然存在。在整个案件过程中，考虑申请人属初次违法，无主观恶意，且其违法行为未造成严重后果，再加上申请人积极配合，发现违法后主动中止违法行为，主动停产排查风险，消除安全隐患，对不合格食品主动退款退货，共召回不合格茶油16.5公斤，退款1980元等情节，申请人一种违法行为具有：1、《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十七条第二款规定：“对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从重从严”（《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十七条第一款：有下列情形之一的，属于食品安全法第一百二十三条至第一百二十六条、第一百三十二条以及本条例第七十二条、第七十三条规定的情节严重情形:（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上）；2、《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第十四章第九条“符合下列情形之一的，可以依法减轻处罚：（二）当事人积极停止生产、经营，实施食品召回，或者采取其他有效措施减轻或者消除食品安全风险，未造成危害后果的”；3、《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第十四章第十条“符合下列情形之一的，可以依法从轻处罚：（一）属初次违法，无主观恶意，其违法行为未造成严重后果的”三种裁量情形。综合上述三种裁量情形，根据《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第十四章食品监督管理中《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准适用说明》第二条：“除法律、法规和规章另有规定外，同一当事人的一种违法行为具有多种裁量情形的，按照以下规则实施处罚：（三）当事人同时具有从重处罚与可以从轻或者减轻行政处罚情形的，应根据法律法规规章规定，并结合案情综合裁量，但不得减轻行政处罚”的规定，给予申请人从轻按货值的十倍处罚。
依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂”的规定，被申请人的决定对申请人作出如下行政处罚：1、没收违法所得3600元；2、处以货值金额十倍的罚款216000元。两项合计219600元。
综上所述，被申请人对申请人的违法行为作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，定性准确，程序合法，自由裁量合理、处罚适当。因此恳请复议机关维持被申请人的的《道县市场监督管理局行政处罚决定书》。
经审理查明：某油茶坊系一家由道县市场监督管理局许可的具有小作坊性质的经营主体，其经营者为程某。注册时间为2021年9月23日，有效期为2024年9月22日，经营范围为食品生产、食品小作坊经营。2022年4月20日，永州市市场监督管理局委托永州市食品质量安全监督检测检验中心对申请人生产经营的2022.4.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶）监督抽检，经检验：该批次茶油中苯并芘项目不符合GB2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，标准指标“≤10”，检验结果为11.8，检验结论为不合格。2022年5月20日，被申请人对其立案，期间，被申请人对该案进行了调查，依法送达了办案手续，查清了申请人的违法事实，申请人该批次共生产了180公斤茶油，售价120元/公斤，已全部售完，违法所得3600元。申请人也积极配合调查，并主动对该批次产品进行了召回，共召回了16.5公斤茶油。申请人经集体讨论后于2022年7月14日依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款，对其作出了“1、没收违法所得3600元；2、处以货值金额十倍的罚款216000元。合计219600元”的《行政处罚决定书》。
上述事实有下列证据证明：1、申请人的营业执照；2、申请人的小作坊许可证；3、永州市食品质量安全监督检测检验中心的《检验报告》；4、现场笔录；5、召回情况说明；6、程某甲的询问笔录；7、购买者的询问笔录；8、销售清单；9、收据、收条；10、《行政处罚决定书》；11、行政复议申请书等书据。
本机关经审查认为：《食品安全法》第三十四条第二款规定，禁止生产经营具有致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品。本案中，申请人生产经营的2022.4.20批次“土榨茶油”（规格型号：500ml/瓶），苯并芘超标1.8，该物质系一种致癌物质，属于《食品安全法》中规定的其他危害人体健康的物质，其产品不符合GB2762-2017《食品安全国家标准食品中污染物限量》要求，申请人亦承认该事实，并积极配合申请人调查，主动召回已售出产品，没有造成危害后果，具有从轻或减轻的情节，同时根据《食品安全法实施条例》第六十七条及《食品安全法》第一百二十四条的规定，该违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上的，属于情节严重的违法行为，应依法从重从严处罚。申请人既有从重处罚，又有从轻或减轻处罚情节的，根据《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第十四章第二条第一款第（三）项的规定，不得给予减轻行政处罚。本案中，被申请人依据《食品安全法》第一百二十条第一款，对申请人处以货值十倍的罚款，从自由裁量方面来看，并无不当。需要指出的是，申请人系小作坊经营，《食品安全法》第一百二十七条规定，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行，《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》第十三条第二款及第三十七条规定， 食品小作坊从事生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产的产品，并可以没收用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的产品货值金额不足五千元的，并处五千元以上三万元以下罚款；货值金额五千元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。虽其结果都可以处以十倍以上二十倍以下的罚款，但这种法律有明确规定应适用下位法的，被申请人径行适用上位法，属适用法律错误。另外，该问题并不影响对申请人的处罚结果，且对申请人的权利和义务未产生实质性影响，不宜以此撤销，本机关对该问题予以指正。
综上，被申请人作出的《行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律错误，但并未影响申请人的实际权利和义务，为减少行政成本和缩减纠纷化解周期，不宜以此撤销。现决定如下：
维持被申请人作出的《行政处罚决定书》。
如对本复议决定不服，自收到本复议决定书之日起十五日内，申请人可向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。
道县人民政府
2022年10月18日
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;
……
《中华人民共和国食品安全法》
第一百二十七条对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。
《中华人民共和国食品安全法实施条例》
第六十七条有下列情形之一的，属于食品安全法第一百二十三条至第一百二十六条、第一百三十二条以及本条例第七十二条、第七十三条规定的情节严重情形：
（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上；
……
对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从重从严。
《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》
第三十七条 违反本条例第十三条、第十四条、第二十一条第二款、第二十七条第二款规定，从事禁止的违法行为或者生产经营禁止的产品的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产的产品，并可以没收用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的产品货值金额不足五千元的，并处五千元以上三万元以下罚款；货值金额五千元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五千元以上三万元以下罚款；致使消费者的合法权益受到损害的，依法与食品小作坊承担连带责任。
