激活大数据“富矿”，让规划更“智慧”

——自然资源部国土空间规划局负责人谈《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》 

    近日，自然资源部发布实施行业标准《国土空间规划城市时空大数据应用基本规定》。该《规定》适用于城市层次国土空间规划时空大数据应用，其他层次国土空间规划工作也可参考执行。

    日前，记者就《规定》出台的积极意义、工作导向、主要内容等采访了自然资源部国土空间规划局负责人。

    问：《规定》的出台有哪些方面的积极意义？

    答：《规定》是国土空间规划领域如何应用时空大数据的第一个行业标准。我们感到，至少有3方面积极意义：

    一是我部主动落实数字中国战略、推进国土空间治理数字化转型的具体举措。习近平总书记高度重视数字中国建设，作出一系列重要论述重要指示。党的二十大再次强调，加快建设网络强国、数字中国。近年来，大家都越来越明显地感受到，数字化是时代发展的必然趋势，是未来社会高质量发展的核心驱动力，也是推动治理方式变革的重要手段。各行各业都应争先拥抱这一趋势，尽早推进数字化转型。

    党中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》把“建设数字国土”确立为战略目标。近年来，我部一直认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，在推动“多规合一”改革落地过程中，大力推进“可感知、能学习、善治理、自适应”智慧规划建设，其中，数字管理系统、数据治理、数字生态都是工作中不可或缺的重要组成部分。继2021年3月发布国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（GB/T39972-2021），指导全国依托国土空间基础信息平台，建成统一的数字化规划管理系统后，我部开始在数据治理环节发力，就国土空间规划中的时空大数据应用标准作出统一规定，标志着智慧规划建设从“硬件端”开始走向“应用端”。虽然目前还是一个小的切口，但从中可以看出我部以数字化推动国土空间治理模式变革的决心以及“一步一个脚印”的坚定；虽然才刚刚起步，但从中能够预见到，在国土空间规划行业持续拓展深化的管理需求牵引下，数字中国战略、数字政府建设在自然资源领域的落地必将掷地有声、实实在在，也必将带动相关数字产业健康持续发展，助力数字社会建设。

    二是我部坚持创新驱动发展，应用大数据辅助决策治理的积极尝试。数字化不仅是一场技术革命，一场经济变革，也是一场国家治理的变革。近段时间，ChatGPT很“火”。“火”的背后是“变革已来”给人们观念上带来的冲击和震撼，这种震撼来自于大数据治理衍生出的强人工智能对人们学习、工作方式甚至社会运行模式可能带来的“颠覆性”变化。我们从中更加深切地看到，大数据治理可能才是智慧社会构建的核心和关键。只有让数据间发生逻辑联系、产生化学反应，才能实现由“数据大”向“大数据”的转变，生长出“智慧”。党中央、国务院高度重视大数据战略，并部署全面实施促进大数据发展行动。我部发布这个标准，只是着眼于规划领域应用，在大数据治理方面迈出了一小步，规定的内容还比较基础，但这里面传递出一个工作方向问题，希望能以这个标准为开端，引导规划行业更加关注大数据、更多应用大数据、更主动地研究大数据，以业务链引领凝结创新链、产业链、资金链和人才链，集中各方面优势资源，形成突破规划领域大数据核心技术的强大研发合力，逐步提高用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的能力，助力决策科学化、治理精细化、服务高效化。

    三是我部坚持目标导向和问题导向，逐步夯实国土空间规划动态监测评估预警技术支撑的现实需要。建立健全国土空间规划动态监测预警评估预警机制，是《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》等明确的重点任务。要落实这一任务，补上传统监管方式的短板，实现“动态”，必须依靠科技，而核心还在数据：一方面要求支撑监测的数据尽量全、更新频率尽量高；另一方面还要求多源数据之间能发生联系、交互计算。那么，收集哪些数据？什么样的数据是合格的数据？数据之间以什么算法计算？等等，都是需要事先解决的问题，如果这些方面没有统一标准规定，就无法使海量的数据融合到一起。实践中，基础调查、遥感影像、手机信令、地图导航、审批管理等时空大数据已越来越广泛地应用到国土空间规划编制、监测、评估等工作中，也形成了一些各具特色的算法模型、智能工具和数据集等。但是，由于数据格式、算法等不统一，经常会碰到“不同类型的数据，甚至同一类型但不同厂商的数据难以交互计算”“同样的数据，不同单位计算得出的结论不一样”等问题。因此，只有统一时空大数据应用标准，才能更加充分地发挥各个方面技术优势，把更多的数据融合汇聚到一起，更加客观精准地刻画人们对国土空间的需求，更加科学有依据地预判趋势，有效支撑国土空间规划动态监测评估预警，促进国土空间治理的精细化、差异化和智慧化。

    问：这个标准强调了哪些工作导向？

    答：在《规定》中，我们提出了5项工作原则：

    一是坚持以人为本。把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，针对全年龄段人口特征，加强对人口分布、职住关系、设施服务范围、空间品质、城市活力、安全应急等空间特征识别方面的时空大数据应用，更好地查找宜业、宜居、宜乐、宜游等方面存在的问题和短板，在国土空间规划中针对性地优化城市空间布局、完善城市功能、提高空间品质，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

    二是坚持需求导向。按照急用先行、急需先用的思路，针对当前数据采集处理、质量控制、典型应用等方面缺乏统一标准规范的情况，聚焦城市国土空间规划基本应用需求，鼓励在官方统计数据之外，采用大数据作为补充，建立科学、简明、可操作的时空大数据质量控制体系，明确大数据应用技术流程规范，夯实“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划建设基础。

    三是坚持共建共享。梳理相关时空大数据分类，引导各方基于统一的多尺度标准地理格网，对数据进行标准化、空间化处理，加强数据可靠性和规范性要求，推动建设全要素、多类型、全覆盖、实时更新的权威国土空间数据库，综合先进城市和头部企业具体应用实践，为各界提供统一的时空数据服务。

    四是坚持全生命周期管理。落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，运用人工智能等新技术，加强对国土空间规划时空大数据采集、处理、应用的交互和协同，为国土空间规划编制、审批、修改和实施监督提供支持，数字赋能国土调查、用途管制、执法督察等环节，实现规划全生命周期管理，不断提升空间治理效能水平。

    五是坚持安全可控。统筹数据安全与应用发展，确保时空大数据处于有效保护和合法利用的状态。严格遵守国家的相关法律法规进行城市时空大数据的获取、处理、存储、传输、应用、服务等，营造良好的数据运行环境，注重防范用户隐私泄漏风险，不得侵犯个人隐私。

    问：可以简要介绍一下《规定》的主要内容吗？

    答：关于《规定》内容，后续我们会有9位专家做详细解读。这里先简要介绍一下，主要包括5方面内容：一是确立了国土空间规划城市时空大数据应用的总体框架，包括数据资源层、数据采集处理与质量控制层、典型应用场景、业务服务层。二是数据资源层，规定了自然资源数据集、城市运行基础数据集和城市运行流数据集3大类数据资源。三是数据采集处理与质量控制层，规定了对各类时空大数据的采集要求、处理与质量控制要求、融合要求等。四是典型应用场景，详细规定了城市安全底线、人口结构、职住平衡、15分钟社区生活圈、区域联系等5个典型场景中重要指标的算法模型。五是业务服务层，对验证校核，依法保护个人隐私和商业秘密，公益性支持国家层面决策应用等作出了规定。

    问：《规定》还有其他特别之处吗？

    答：一是特别注重对具备强时间属性的空间数据应用。过去支撑国土空间规划管理的空间数据以国土调查、遥感监测等静态数据为主，时间属性较弱。《规定》里重点规定的手机信令、互联网地图等高频时空大数据，与人们每分每秒的生产生活活动紧密联系在一起，是“流动”的数据，具有很强的时间属性，可以支撑我们更加精细、更加动态甚至是实时地对国土空间规划实施情况开展评估；也可以让国土空间信息模型从静态变为动态，夯实数字化生态构建的基础。

    二是特别强调个人隐私的保护。我们注意到，大数据应用在给人们带来便利的同时，也越来越多地受到侵犯、泄露个人隐私等质疑和诟病。在注重以数字化提升治理效率同时，还需要把握好数据治理的伦理边界，才能趋利避害，保证相关产业及技术持续健康规范发展。《规定》制订过程中，我们特别注意统筹治理效率与个人隐私保护，把“注重防范用户隐私泄漏风险，不得侵犯个人隐私”确立为工作原则，并明确要求互联网位置数据、手机信令数据、互联网地图数据、物联网传感数据等在支撑国土空间规划业务时要“去实名化”处理，不得与公民姓名等真实信息关联，确保既可以基于手机信令等海量数据准确分析研判，又不侵犯公民隐私边界。

    三是有效发挥了企业特别是民营企业的科技创新主体作用。时空大数据应用领域是要素密集型，也是技术密集型。现阶段，企业拥有更多与需求匹配度高、实际运行效果好的技术。为保证《规定》的科学性和引领性，我们坚持“开门编标准”，邀请业内技术领先的2家民营企业和1家国有企业加入了标准研制团队，期间还多次听取平台企业、电信运营商等头部企业和中小企业意见，把他们经过实践验证的先进技术路线融入了标准中。参与《规定》制订的企业表示，企业的自发探索能够上升为国家制度，对他们之前的工作是一种很大的肯定，有了这种机制保障，他们更有动力也会更加心无旁骛地专注推动这个领域的技术创新。下一步，在推进国土空间治理数字化转型的具体工作中，我部将坚决贯彻“两个毫不动摇”方针，无论是国企还是民企，无论是平台企业、头部企业还是中小企业，凡是深耕这一领域潜心研发、规范经营的，都欢迎随时向我们提出建议，我们也将鼓励支持为国土空间治理能力现代化作出积极贡献的企业发展壮大，真正形成“共建共治共享”的良好生态。